Aşırı Düşükte Yaklaşık Maliyet Belirleme – İdarelerin Yüksek Fen Kurulunun Tavsiye Niteliğindeki Kararlarını Uygulama Zorunluluklarının Bulunmaması

Karar No              : 2019/UY.I-403

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2018/672195 İhale Kayıt Numaralı “Afyonkarahisar Şuhut Başören Tekke Kavaklı Göleti İkmali” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü 18. Bölge Müdürlüğü tarafından 30.01.2019 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Afyonkarahisar Şuhut Başören Tekke Kavaklı Göleti İkmali” ihalesine ilişkin olarak Msm Altyapı İnş. Enj. Pet. Mad. Nak. Gıd. San. Tic. A.Ş.nin 08.02.2019 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 12.02.2019 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 20.02.2019 tarih ve 8006 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 20.02.2019 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2019/226 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, idarece ihale günü yaklaşık maliyetin 48.976.000,00 TL olarak açıklandığı, ancak Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yüksek Fen Kurulunun 15.08.2018 tarihli kararına göre Çevre ve Şehircilik Bakanlığı birim fiyatlarının 01.01.2018 tarihi itibarıyla geçerli olduğu, yaklaşık maliyetin güncelliğini kaybetmesi durumunda TÜİK İnşaat Maliyet Endeksi ve Değişim Oranına göre güncellenmesi gerektiği ve bu kararın bağlayıcı olduğu, taraflarınca Çevre Şehircilik Bakanlığına ait 2018 yılı birim fiyatları kullanılarak hesaplanan yaklaşık maliyetin 77.494.484,00 TL’ye tekabül ettiğinin anlaşıldığı, yaklaşık maliyetin düzeltilmesi ile oluşacak yeni sınır değer tutarına göre kendi tekliflerinin ekonomik açıdan en avantajlı teklif olacağı iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler” başlıklı 8’inci maddesinde “(1) İdare tarafından, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, bu Yönetmelikte belirlenen esas ve usullere göre miktar tespiti ve fiyat araştırması yapılmak suretiyle ihale konusu işin KDV hariç yaklaşık maliyeti hesaplanır ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir.

(2) Ön ilan yayımlanmadan önce yapı tekniği ve ihtiyaç programına göre tahmin edilen fiziki miktar veya kapsam esas alınarak hesaplanan yaklaşık maliyet, ihale veya ön yeterlik ilanı öncesi gerekiyorsa yeniden hesaplanır.

(3) İhale konusu işin bir kısmına teklif verilmesinin mümkün olduğu hallerde, yaklaşık maliyet her bir kısım için ayrı ayrı olmak üzere işin tamamı dikkate alınarak hesaplanır.

(4) İhale konusu işin bünyesine girecek veya yardımcı olarak kullanılacak malzeme, araç, teçhizat, makine ve ekipman gibi unsurların idare tarafından verilmesi durumunda; yaklaşık maliyet, bu unsurların bedeli hariç tutularak hesaplanır ve bu unsurların listesi yaklaşık maliyet hesap cetvelinin ekine konulur.

(5) İhale komisyonu tarafından yaklaşık maliyet teklif fiyatları ile birlikte açıklanır. Bu aşamadan önce yaklaşık maliyet açıklanamaz ve ilan edilemez. Pazarlık usulü ile yapılan ihalede ise yaklaşık maliyet, son yazılı teklifler ile birlikte açıklanır.

(6) Yaklaşık maliyetin idarelerce hesaplanması esastır. Ancak, işin özelliğinden dolayı, idarelerce hazırlanmasının mümkün olmaması sebebiyle teknik şartnamenin danışmanlık hizmeti alınarak hazırlatılması durumunda, yaklaşık maliyet de bu kapsamda hesaplatılabilir.” hükmü,

Anılan Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktarların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde “(1) Yaklaşık maliyet hesabına esas miktarların tespiti için öncelikle aşağıda yer alan çalışmaların yapılması gereklidir:

1. a) Arazi ve zemin etüdünün yapılması; uygulama projesi üzerinden anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde arazi ve zemin etüt çalışmalarının; ön ve/veya kesin proje üzerinden birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise, mümkün olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının yapılmış olması zorunludur.
2. b) Proje zorunluluğu; bina işlerinde uygulama projesi, diğer işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımları için uygulama projesi, yapılamayan kısımları için kesin proje; doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan işler ile ihale konusu işin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ise ön ve/veya kesin projenin hazırlanması ve yaklaşık maliyetin söz konusu projelere dayanılarak hesaplanması gerekir.
3. c) Mahal listesi hazırlanması; ön, kesin veya uygulama projelerine dayalı olarak, işin bünyesindeki imalat kalemlerinin adını ve yapılacağı yerleri gösteren ve yaklaşık maliyetin hazırlanmasına esas teşkil eden mahal listeleri hazırlanır.

ç) Metraj listelerinin hazırlanması; ihale konusu işe ait proje ve mahal listelerindeki ölçü ve tariflere göre işin bünyesine giren imalatların hangi kısımda ve ne miktarda yapılacağının belirlenmesi amacıyla; anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde iş kalemi ve/veya iş grubu, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise iş kalemi şeklinde metraj listeleri düzenlenir.

1. d) Birim fiyat ve imalat tariflerinin hazırlanması; Ön ve/veya kesin projeye dayalı olarak birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde, idareler, iş kaleminin adını, yapım şartlarını, ölçü yeri ve şeklini, birimini, birim fiyata dahil ve hariç unsurları ihtilafa meydan vermeyecek biçimde teknik olarak açıklayan birim fiyat tarifleri hazırlar…” hükmü,

Anılan Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespiti” başlıklı 10’uncu maddesinde “(1) İdarelerce, ihale konusu işin yaklaşık maliyetine ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde;

1. a) İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlerin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar,
2. b) Kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenerek yayımlanmış birim fiyat ve rayiçler,
3. c) İlgili meslek odaları, üniversiteler veya benzeri kuruluşlarca belirlenerek yayımlanmış fiyat ve rayiçler,

ç) Yüklenici veya alt yüklenici olarak faaliyet gösteren, konusunda deneyimli kişi ve kuruluşlardan alınacak, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlere ilişkin maliyetler,

1. d) İdarenin piyasa araştırmasına dayalı rayiç ve fiyat tespitleri,

esas alınır.

(2) İdareler, yaklaşık maliyete ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyat ve rayiçlerin birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler.

(3) İşin bütünü, iş grubu, iş kalemi ve malzeme rayici bazında yapılacak piyasa araştırmasına dayalı fiyat tespitlerinde; iş, imalat ve/veya malzemenin yapımcılarından, üreticilerinden, ana bayilerinden, toptancılarından, yetkili satıcılarından ve satıcılarından fiyatlar veya proforma faturalar alınmak ve gerekli karşılaştırmalar yapılmak suretiyle uygun fiyatlar belirlenir. Tereddüt edilen fiyatların gerçek piyasa rayiçlerine uygun olup olmadığı hususu Ticaret ve/veya Sanayi Odalarından alınacak yazılı rayiçlerle netleştirilir.

(4) Fiyat araştırması için yapılan çalışmalarda fiyat sorulacak kişi ve kuruluşlara yazılan yazıda fiyatı tespit edilecek iş grubu, iş kalemi veya malzemenin ayrıntılı özellikleri ve standardına yer verilir, fiyat istenecek kişi ve kuruluşlara aynı koşulları taşıyan yazılarla başvurulur ve fiyatlar Katma Değer Vergisi hariç istenir. İstenen özellikleri taşımayan fiyat bildirimleri ve proforma faturaları dikkate alınmaz.” hükmü,

Aynı Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 11’inci maddesinde “(1) İş kalemi ve/veya iş grubu şeklinde tespit edilen imalat miktarlarının, Yönetmeliğin 10 uncu maddesine göre belirlenen ve yüklenici karı ve genel gider ihtiva etmeyen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutar KDV hariç olarak hesaplanır ve bulunan bu tutara % 25 oranında yüklenici kar ve genel gider karşılığı eklenmek suretiyle yaklaşık maliyet tespit edilir.

(2) Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına ilişkin hesap cetveli ve icmal tablosu hazırlayanlarca imzalanmak suretiyle ihale onay belgesine eklenir.

(3) Yaklaşık maliyet, güncelliğini kaybetmesi halinde, ilk ilan veya davet tarihine kadar güncellenir.” hükmü bulunmaktadır.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yüksek Fen Kurulu Başkanlığının 15.08.2018 tarih ve 2018/31 sayılı kararında “İdarelerin genel olarak, yaklaşık maliyet hesaplarını “Kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenerek yayımlanmış birim fiyat ve rayiçler” üzerinden yapmakta oldukları bilinmektedir.

Bununla birlikte, İdarelerin hazırladıkları yaklaşık maliyeti değişen piyasa şartlarına bağlı olarak ilk ilan veya davet tarihine kadar güncelleme yoluna gitmeyi tercih etmedikleri, bu durumun zaman zaman aşırı düşük teklif bedelinin sorgulanmasında sorun yarattığı görülmektedir. Bu tür sorunların önüne geçmek için Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 11 inci maddesinin 3 üncü fıkrasına uygun olarak güncelliğini kaybeden yaklaşık maliyetlerin güncellenmesi gerekmektedir.

Bu güncellemeyi yaparken, piyasa fiyatlarının doğru oranda yakalanması için güncellemenin “TÜİK İnşaat Maliyet Endeksi ve Değişim Oranına” göre yapılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir” ifadelerine yer verilmiştir.

…

Yukarıda yer verilen Yönetmelik hükümleri doğrultusunda yaklaşık maliyetin belirlenmesinde ihale konusu işe benzer nitelikteki işlerin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar, kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenerek yayımlanmış birim fiyat ve rayiçler, yüklenici veya alt yüklenici olarak faaliyet gösteren, konusunda deneyimli kişi ve kuruluşlardan alınacak, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlere ilişkin maliyetler ve idarenin piyasa araştırmasına dayalı rayiç ve fiyat tespitleri esas alınır. Yaklaşık maliyetin güncelliğini yitirmesi durumunda ise idarece yaklaşık maliyet ilk ilan veya davet tarihine kadar güncellenir.

Başvuru sahibinin itirazen şikayet dilekçesinde yer verdiği, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yüksek Fen Kurulu Başkanlığının 15.08.2018 tarih ve 2018/31 sayılı kararının yaklaşık maliyetin yıl içerisinde piyasa fiyatlarının altında kalması nedeniyle, yapım ihalelerinde yaşanan sorunlar konusunda önlem alınmasına ilişkin olarak idarelerin hazırladıkları yaklaşık maliyeti değişen piyasa şartlarına bağlı olarak ilk ilan veya davet tarihine kadar TUİK İnşaat Maliyet Endeksi ve Değişim Oranına göre güncelleme yapılabileceği yönünde, idarelere tavsiye niteliğinde verilen bir karar olduğu anlaşılmaktadır.

İnceleme konusu ihaleye çıkılması hususunda ihale onay belgesinin ihale yetkilisi tarafından 18.12.2018 tarihinde onaylandığı, ilan tarihinin 26.12.2018, ihale tarihinin ise 30.01.2019 olduğu, ihaleye 12 istekli tarafından teklif verildiği, ilk oturumda yaklaşık maliyet tutarının 48.976.000,00 TL olarak açıklandığı, sınır değerin 39.762.438,18 TL olduğu ve ihalenin Nvs İnş. San. ve Tic.  Ltd. Şti. – Ak-Yal İnş. San. ve Tic.  Ltd. Şti. İş Ortaklığı üzerinde bırakıldığı anlaşılmıştır.

Yapılan inceleme neticesinde idarece yaklaşık maliyetin hesaplanmasında kamu kurum ve kuruluşlarınca yayımlanan birim fiyatların ve ihale konusu işe benzer nitelikteki işlerin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatların kullanıldığı (2016/593312 İKN’li Isparta Atabey Akçay Göleti İnşaatı işi, 2017/709986 İKN’li Burdur Tefenni Beyköy Göleti Yükseltilmesi ve İyileştirilmesi işi, 2015/178240 İKN’li Afyonkarahisar Akın Göleti ve Sulaması işi, Afyonkarahisar Sinanpaşa-Elvanpaşa Göleti İnşaatı işi ve 2017/402018 İKN’li Burdur Bucak Taşyayla Göleti İnşaatı işi) tespit edilmiş olup, yaklaşık maliyet hesabında Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Karayolları Genel Müdürlüğü ve İller Bankasının 2018 yılına ait birim fiyatlarının esas alındığı anlaşılmıştır.

Yukarıda yer verilen tespitler neticesinde ilan tarihi 26.12.2018 olan incelemeye konu ihalede idarece 2018 yılına ait kamu kurum ve kuruluşlarının birim fiyatlarının kullanıldığı, Yüksek Fen Kurulunun 15.08.2018 tarihli ve 2018/31 sayılı kararının tavsiye niteliğinde bir karar olduğu, dolayısıyla idarenin söz konusu kararı uygulama konusunda bir zorunluluğunun bulunmadığı göz önüne alındığında, idarece TÜİK İnşaat Maliyet Endeksi ve Değişim Oranına göre güncelleme yapılmamasında mevzuata aykırılık bulunmadığı anlaşılmış olup, başvuru sahibinin iddiasının yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun’un 65’inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun’un 54’üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,

Oybirliği ile karar verildi.